Categorisering van type beleidskeuzes

Aansluitend op het strategische karakter van de ontwerp-NOVI kunnen effecten vaak alleen globaal, kwalitatief en veelal op basis van expert judgement in beeld worden gebracht. Er bestaat onzekerheid over de wijze waarop het beleid uiteindelijk wordt uitgevoerd én onzekerheid over de implicaties die het beleid op lange termijn dan zal hebben voor de fysieke leefomgeving. Daarom is het belangrijk om middels monitoring en evaluatie ‘de hand aan de kraan te houden’ gedurende de doorwerking en uitvoering van het beleid, zoals bij vervolgbesluiten. Hiervoor is het belangrijk om eventuele effecten, kansen en risico’s vroegtijdig te signaleren zodat op basis hiervan aandachtspunten kunnen worden meegegeven aan vervolgbesluiten én voor monitoring en evaluatie.

Met oog op monitoring en evaluatie en met oog op de nog te maken afwegingen bij de vervolgbesluiten, is het belangrijk om eventuele effecten, kansen en risico’s systematisch en zo navolgbaar mogelijk vast te leggen in het PlanMER.

De effectbeoordeling richt zich op strategische nationale keuzes: een set beleidskeuzes voor vier beleidsprioriteiten. In het PlanMER wordt per beleidsprioriteit een beschouwing van effecten opgenomen, waarbij effecten op het niveau van de beleidskeuzes worden gewaardeerd en gevisualiseerd. In de toelichting wordt daar waar relevant ingezoomd op de meest in het oog springende effecten voor specifieke beleidsuitspraken. Deze beschouwing op hoofdlijnen is gebaseerd op een achterliggend databestand waarin de afzonderlijke beleidskeuzes zijn beoordeeld. De beoordeling is uitgevoerd op basis van expert judgement in een aantal reflectiesessies.

In het beleidsproces - tijdens de verdiepingsfase (zie reflectiemomenten 2 en 3 in hoofdstuk 3) - zijn verschillende opties verkend en zijn voor en nadelen in beeld gebracht. Op deze wijze is in het plan-m.e.r.-proces invulling gegeven aan de beschouwing van alternatieven; op een moment dat dit meerwaarde bood in het proces.

Ten behoeve van de beoordeling van de effecten van de ontwerp-NOVI is in dit planMER een categorisering aangebracht in de wijze van effect beoordelen. Er is onderscheid gemaakt in keuzes die een voortzetting van bestaand beleid betreffen, concrete besluiten die leiden tot uitvoering, principiële beleidskeuzes die richting geven aan de uitvoering van het beleid én procesmatige besluiten [1].

Tabel 1.4 | Categorisering van beleidskeuzes t.b.v. de methodiek voor de effectbeoordeling.

Categorie:

Toelichting:

Methode:

1. Voortzetting bestaand beleid

Beleidskeuze die een bestendiging en voortzetting is van bestaand beleid.

Geen effectbeoordeling; de verandering ten opzichte van de referentiesituatie is per definitie gelijk aan ‘0’ (referentie is immers situatie o.b.v. voortzetten bestaand beleid).

2. Concreet besluit

Beleidskeuze die nieuw is en dermate concreet, dat er zicht is op de uitvoering.

Effectbeoordeling; o.b.v. de mate waarin keuzes nu al kunnen leiden tot een verandering in de mate waarin ambities voor indicatoren uit het Rad van de Leefomgeving worden bereikt (toepassen 5 puntsschaal).

3. Principe besluit

Beleidskeuze die nieuw is en dermate globaal, dat een nadere afweging van keuzes in vervolgbesluiten nodig is voor zicht op uitvoering. Het kader voor de te nemen vervolgbesluiten is in zicht.

Effectbeoordeling; o.b.v. een beschouwing van kansen en risico’s die relevant zijn voor vervolgbesluiten, gezien de gevolgen die toekomstige keuzes kunnen hebben voor het bereiken van ambities voor indicatoren uit het Rad van de Leefomgeving.

4. Proces besluit

Beleidskeuze die nieuw is en intentie betreft om een stap te zetten in een proces dat kan leiden tot nieuw beleid. Het kader voor eventuele vervolgbesluiten is nog niet in zicht.

Geen effectbeoordeling; effecten zijn niet in te schatten omdat de aard van eventuele vervolgbesluiten nog onduidelijk is (bijv “slim localiseren”).

1. Methode bij voortzetting bestaand beleid

Ten opzichte van de referentiesituatie leiden deze uitspraken niet tot een effect in 2030; immers wordt feitelijk bestaand beleid voortgezet. Voor deze uitspraken kunnen wel uitspraken worden gedaan over de betekenis van het voorzetten van bestaand beleid voor autonome trends en ontwikkelingen. Voortzetting van bestaand beleid zal eventuele negatieve trends niet keren.

2. Methode bij concreet besluit

Voor deze beleidskeuzes wordt ingeschat of deze ten opzichte van de referentiesituatie kunnen leiden tot positieve of negatieve effecten; de uitspraken zijn immers zodanig concreet dat het aannemelijk is dat een besluit nu al kan leiden tot ingrepen met mogelijke effecten. Aansluitend op het strategische karakter en abstractieniveau van de ontwerp-NOVI, betreft de effectbeoordeling een kwalitatieve beschouwing van mogelijke effecten. In principe worden deze in beeld gebracht voor 2030. Waar relevant en mogelijk wordt in de beschrijving een doorkijk gegeven richting 2050.

Bij de beschouwing van de effecten ten aanzien van de indicatoren kan vervolgens een ‘waardering’ worden gegeven op basis van een kwalitatieve inschatting van de mate waarin de effecten naar verwachting leiden tot een vooruitgang of achteruitgang ten opzichte van referentiesituatie. Voor de waardering wordt dezelfde schaal gehanteerd als voor de waardering van de huidige situatie en referentiesituatie (zie tabel 1.2).

3. Methode bij principe besluit

Veel van de beleidskeuzes in NOVI zullen dit karakter hebben. Beleidskeuzes zijn kaderstellend voor vervolgbesluiten waarin de nadere uitwerking nog moet plaatsvinden. Op basis van het nu te nemen besluit kunnen nog geen aannemelijke ingreep-effectrelaties worden ingeschat. Wel kunnen mogelijke kansen en risico’s worden geïdentificeerd, die van belang zijn voor de te nemen vervolgbesluiten. Het betreft een kwalitatieve beschouwing van mogelijke kansen en risico’s waarvoor de omvang niet wordt bepaald; de variabelen en onzekerheden ten aanzien van het eventueel optreden van effecten in de toekomst is te groot om nu al een zinnige inschatting te kunnen maken van de omvang. Effecten kunnen pas bepaald worden bij toekomstige besluiten. Daarom wordt voor kansen en risico’s een globale bandbreedte aangegeven.

4. Methode bij proces besluit

Het besluit betreft de intentie om een stap te zetten in een proces dat mogelijk kan leiden tot nieuw beleid. Het kader voor eventuele vervolgbesluiten is nog niet in zicht. Omdat nog onduidelijk is of de uitspraak überhaupt zal leiden tot keuzes die mogelijk gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving is een inschatting van effecten niet aan de orde (b.v. “slim localiseren”).

Kwalitatieve beoordeling op basis van expert judgement

De beoordeling van concrete beleidskeuzes die nu direct al kunnen leiden tot ingrepen met mogelijke effecten én van de globale beleidskeuzes die kunnen leiden tot kansen en risico’s voor vervolgbesluiten is een kwalitatieve inschatting gemaakt op basis van expert judgement. Hierbij is gebruik gemaakt van eventueel beschikbare informatie, bijvoorbeeld uit eerdere milieueffectrapportages en andere studies. Ook zijn inzichten betrokken die de afgelopen jaren een rol hebben gespeeld bij de voorbereiding van de ontwerp-NOVI.

De waardering van effecten, kansen en risico’s is besproken tijdens twee expertsessies. Met oog op joint fact finding is gewerkt met een diverse vertegenwoordiging van experts, met enkele deskundigen van Royal HaskoningDHV, enkele overige deskundigen voor enkele specifieke onderwerpen, enkele inhoudelijk deskundigen van betrokken departementen en enkele deskundigen van partijen die zienswijzen hebben ingediend.

Hier, nu, elders en later

De beoordeling in het planMER richt zich op ‘hier, nu, elders en later’. Deze termen passen bij een integrale duurzaamheidsbenadering, waarbij er expliciet aandacht is voor dat keuzes niet alleen consequenties hebben voor het hier en nu, maar dat effecten ook kunnen afwentelen naar elders én consequenties kunnen hebben voor toekomstige generaties. In het planMER komt dit als volgt terug:

  • Hier:  Effecten binnen Nederland.

  • Elders:  Effecten over de grens (en mondiaal).

  • Nu:  Focus op effecten binnen de tijdshorizon van het plan, namelijk 2030.

  • Later:  Zo mogelijk doorkijk naar effecten op de langere termijn, richting 2050.

Beoordeling doelbereik

Gebruikelijk is om in het PlanMER ook een beoordeling van het verwachtte doelbereik van het voorgestelde beleid op te nemen. Ten behoeve van de besluitvorming over de NOVI voert het PBL een zogenaamde ex ante evaluatie uit naar het verwachte doelbereik. Voor de beoordeling van het doelbereik wordt daarom verwezen naar de ex ante evaluatie van het PBL, die gelijktijdig met het PlanMER en de ontwerp-NOVI wordt gepubliceerd.

  • 1 Gebleken is dat de ontwerp-NOVI principiële beleidskeuzes omvat die richting geven aan de uitvoering en doorwerking van de NOVI, bijvoorbeeld in programma’s, vervolgbesluiten en decentraal beleid en plannen. De ontwerp-NOVI bevat geen concrete besluiten die nu al tot effecten leiden (zie hiervoor hoofdstuk 4 effecten en hoofdstuk 6 conclusies).