De rol van NOVI in het nieuwe Omgevingsstelsel

Op 1 januari 2021 staat de invoering van de Omgevingswet op de agenda van alle overheden van Nederland, van gemeenten tot het Rijk. Hierbij hoort ook één visie op de leefomgeving in Nederland: de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). De NOVI biedt een samenhangende visie voor de lange termijn met strategische beleidskeuzes voor de gehele fysieke leefomgeving. Met het publiceren van de startnota ‘De opgaven voor de Nationale Omgevingsvisie’ heeft het Kabinet in 2017 een eerste stap gezet op weg naar de NOVI. Hierin heeft het Kabinet - na samenspraak met partners - de strategische opgaven voor het omgevingsbeleid geïdentificeerd.

De startnota schetst de beoogde reikwijdte van de NOVI, inclusief de strategische opgaven die de basis vormen voor de visie. De Omgevingsvisie schetst een toekomstbeeld van hoe Nederland er in 2050 uit ziet en welke ambities het Rijk daarbij heeft. De NOVI legt niet precies vast hoe het Rijk deze ambities wil bereiken. De verdere uitwerking van beleid en maatregelen om de ambities te realiseren volgt in programma’s die na de visie worden vastgesteld. Dit biedt in opeenvolgende bestuursperiodes ook de ruimte om dat met eigen accenten in te vullen. Zo kan geanticipeerd worden op veranderende omstandigheden en bewegingen in Nederland.

Met het oog op de komst van de Omgevingswet wil het Rijk naast de provincies ook aan de slag gaan met het opstellen van een Omgevingsvisie. Er is nagedacht over de opgaven voor de toekomst, de rol en de houding van het Rijk. Het Rijk neemt naast de ambities ook de milieubelangen mee in de NOVI. Dit is gedaan middels het doorlopen van de procedure van een milieueffectrapportage (PlanMER). De NOVI en het PlanMER zijn twee afzonderlijke documenten, maar zijn juridisch wel gekoppeld. De NOVI en de PlanMER vormen samen de basis van de koers van het nationale beleid.

Onze leefomgeving is een kostbaar bezit, omdat Nederlanders willen wonen, werken, bewegen en recreëren in een waardevol en mooi land. Om beter gesteld te staan voor de kansen, ontwikkelingen en opgaven die spelen in de fysieke leefomgeving wordt het stelsel van wetgeving voor de fysieke leefomgeving ingrijpend aangepast. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2021 ontstaat een nieuw stelsel, dat, ‘met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht is op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften’.

Om goed in te spelen op verandering moeten keuzes gemaakt worden. Het is belangrijk dat hiervoor de noodzakelijke afwegingen met meer oog voor de samenhang van aspecten als economie, milieu, leefbaarheid en duurzaamheid gemaakt worden. Er is alleen steeds minder ruimte in de fysieke leefomgeving om de opgaven en hun belangen apart van elkaar te realiseren. In een ideale situatie zouden deze belangen hun maximaal gewenste ruimte krijgen, zonder ten koste te gaan van een ander belang. Alleen de verschillende belangen beïnvloeden elkaar. Ze raken elkaar, versterken elkaar in het ene geval en strijden met elkaar in het andere geval. Keuzes zullen gemaakt moeten worden over waar het ene belang ruimte krijgt en waar het andere belang. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vormt een centraal punt waar opgaven en dilemma’s bij elkaar komen en waar de noodzakelijke richting wordt bepaald en keuzen worden gemaakt.

De NOVI beschrijft dus de gewenste ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Daarmee kunnen niet alleen de urgente opgaven worden aangepakt, maar zo kunnen juist ook kansen verzilverd worden en de kwaliteit van de leefomgeving verbeterd worden. De NOVI wordt, conform de Omgevingswet, het document waarin de integrale langetermijnvisie op de noodzakelijke en de gewenste ontwikkeling naar een duurzame fysieke leefomgeving wordt vastgelegd. Doel is het bereiken en behouden van een gezonde en veilige leefomgeving met goede omgevingskwaliteit en tegelijkertijd ruimte bieden voor de ontwikkeling van maatschappelijke functies. Waarbij efficiënt gebruik wordt gemaakt van de boven- en ondergrond.

Strategische opgaven NOVI

In februari 2017 is de Startnota voor de NOVI verschenen. Daarin is de reikwijdte aangegeven en zijn vanuit verschillende sectorale opgaven, overkoepelende strategische opgaven voor de leefomgeving geformuleerd.

Bij het maken van keuzes in de inrichting van Nederland is steeds sprake van het wegen van diverse belangen. Zowel op lokaal en regionaal als op nationaal niveau. De belangen op nationaal niveau zijn in de NOVI expliciet gemaakt. Welke belangen worden gezamenlijk dermate groot geacht, dat deze nationaal gewaarborgd moeten worden of richting moeten krijgen? Dat moet niet alleen door het Rijk gebeuren. In veel gevallen ligt de verantwoordelijkheid immers bij gemeenten en/of provincies. Het is echter duidelijk dat deze belangen een rol spelen in het maatschappelijke en politieke debat op nationaal niveau. En daarmee in de (bestuurlijke) samenwerking. Het legitimeert ook dat de rijksoverheid zich ermee bezighoudt.

Ambities en nationale belangen voor de fysieke leefomgeving

De NOVI bevat de ambities en strategische nationale keuzes voor de gehele fysieke leefomgeving. Met deze focus kan dan ook worden gesteld dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving vanzelfsprekend de basis vormt van de ontwerp-NOVI. Hierbij worden een toekomstperspectief met ambities voor de fysieke leefomgeving gesteld én worden specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving aangemerkt als nationaal belang. Dit is hieronder samengevat.

Tabel 1.1 | Overzicht ambities (toekomstperspectief) en belangen NOVI

Ambities voor de fysieke leefomgeving:

Nationale belangen in de fysieke leefomgeving:

  1. Een klimaatbestendige delta

  2. Duurzaam, concurrerend en circulair

  3. Kwaliteit van leven in stad en dorp

  4. Nabijheid en betrouwbare verbindingen

  5. Veilig en gezond, herkenbaar en natuurlijk

  1. Bevorderen van een duurzame ontwikkeling van Nederland als geheel en van alle onderdelen van de fysieke leefomgeving

  2. Realiseren van een goede leefomgevingskwaliteit

  3. Waarborgen en versterken van grensoverschrijdende en internationale relaties

  4. Waarborgen en bevorderen van een gezonde en veilige fysieke leefomgeving

  5. Zorg dragen voor een woningvoorraad die aansluit op de woningbehoeften

  6. Waarborgen en realiseren van een veilig robuust, en duurzaam mobiliteitssysteem

  7. In stand houden en ontwikkelen van de hoofdinfrastructuur voor mobiliteit

  8. Waarborgen van een goede toegankelijkheid van de leefomgeving

  9. Zorgdragen voor nationale veiligheid en ruimte bieden voor militaire activiteiten

  10. Beperken van klimaatverandering

  11. Een betrouwbare, betaalbare en veilige energievoorziening, die in 2050 CO2-arm is, en de daarbij benodigde infrastructuur

  12. Waarborgen van de hoofdinfrastructuur voor transport via stoffen via (buis)leidingen.

  13. Realiseren van een toekomstbestendige, circulaire economie

  14. Waarborgen van de waterveiligheid en de klimaatbestendigheid (inclusief vitale infrastructuur voor water en mobiliteit)

  15. Waarborgen van een goede waterkwaliteit, duurzame drinkwatervoorziening en voldoende beschikbaarheid van zoetwater

  16. Waarborgen en versterken van een aantrekkelijk ruimtelijk-economisch vestigingsklimaat

  17. Realiseren en behouden van een kwalitatief hoogwaardige digitale connectiviteit

  18. Ontwikkelen van een duurzame landbouw voor voedsel en agroproductie

  19. Behouden en versterken van cultureel erfgoed en landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten van (inter)nationaal belang

  20. Verbeteren en beschermen van de biodiversiteit

  21. Ontwikkelen van een duurzame visserij

Vier beleidsprioriteiten

De ontwerp-NOVI beschrijft een toekomstperspectief met ambities: wat willen we bereiken? Ook gaat de ontwerp-NOVI in op de 21 nationale belangen in de fysieke leefomgeving en de daaruit voortkomende opgaven. Deze opgaven zijn vertaald in vier integrale prioriteiten. Deze betreffen:

In NOVI zijn drie afwegingsprincipes gehanteerd die helpen om de weging te maken tussen nationale belangen in een specifieke casus of een specifiek gebied. De afwegingsprincipes zijn:

  • Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies;

  • Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal;

  • Afwentelen wordt voorkomen.

In deze integrale aanpak gaat het niet om de functies, en hoe die (sectoraal, los van elkaar) in het land ‘kwijt’ moeten. Het gaat om de gebieden, met hun eigen kracht en uitgangspunten, en hoe daar de verschillende functies (integraal, in samenhang) in passen. De kwaliteiten van gebieden staan zo centraal, en de functies zijn volgend. Op basis van weging en prioritering van nationale belangen en de opgaven met behulp van afwegingsprincipes wordt het maatschappelijk debat gevoerd en worden keuzes gemaakt. Vervolgens is van belang dat de op nationaal niveau gemaakte keuzes per gebied worden uitgewerkt en de belangen die in het specifieke gebied spelen nader worden gewogen. Gemeentes en provincies doen dit in hun omgevingsvisies. De gebiedsgerichte en gezamenlijke aanpak wordt vormgegeven in omgevingsagenda’s en perspectiefgebieden. De uitvoering van de NOVI vraagt om nieuwe manieren van samenwerken met blijvende brede maatschappelijke betrokkenheid en inzet van overheden. Hierbij worden vier uitgangspunten gehanteerd:

  • Er wordt als één overheid samengewerkt, samen met de samenleving;

  • De opgave wordt centraal gesteld;

  • Er wordt gebiedsgericht gewerkt;

  • Er wordt permanent en adaptief gewerkt aan de opgaven.

Figuur 1.2 | Kabinetsperspectief NOVI met beeld

Uitwerking NOVI

De combinatie van een integrale strategische visie met algemene regels en programma’s maakt het mogelijk de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. De Omgevingsvisie voorziet in continuïteit, de (multi)sectorale en gebiedsspecifieke programma’s leggen het accent op de uitvoering voor een korte en middellange termijn en kunnen frequenter worden bijgesteld en geactualiseerd. Hierdoor kunnen de verschillende beleidssectoren hun beleidsverantwoordelijkheid blijven invullen en ontstaat ruimte voor een aanpak op meerdere schaalniveaus.

Met de komst van de Omgevingswet worden maatschappelijke opgaven bij voorkeur op het meest decentrale niveau neergelegd, zo dicht mogelijk bij burgers en bedrijven. De verantwoordelijkheid voor het beleid in de leefomgeving ligt daarom niet alleen en ook niet voor alle onderwerpen bij de nationale overheid. Provincies en (samenwerkende) gemeenten zullen in hun omgevingsvisies uiting geven aan hun eigen verantwoordelijkheid en keuzes in de fysieke leefomgeving. Maar ook in Europees verband en op mondiaal niveau worden keuzes gemaakt en kaders gecreëerd voor de afwegingsruimte van individuele landen.

Een Omgevingsvisie van het Rijk is effectiever naarmate de visie in verschillende richtingen inspireert, aansluit op andere plannen en visies en aanzet tot actie. Een inspirerende visie op de lange termijn biedt overheden houvast, helpt de samenleving bij het ontplooien van initiatieven en geeft investeerders duidelijkheid. De NOVI zal voor het Rijk een product zijn aan de hand waarvan afspraken kunnen worden gemaakt met andere partijen (bestuurs- en samenwerkingsovereenkomsten), waar passend ook met partijen over de grens, en projectkeuzes kunnen worden onderbouwd. Het is belangrijk dat de omgevingsvisies van Rijk, provincies en gemeenten waar nodig op elkaar aansluiten en oog hebben voor de wensen en doelen van andere partijen. De sturingsfilosofie van de Omgevingswet is gebaseerd op vertrouwen, waarbij het gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor opgaven en gedeeld eigenaarschap van groot belang is voor het opstellen van een omgevingsvisie. Dit betekent dat vanuit de inhoud bekeken moet worden hoe en met wie opgaven gerealiseerd moeten worden.