Aandachtspunten voor monitoring & evaluatie om te kunnen omgaan met onzekerheden

De uitvoering van het beleid in verschillende kaders van zowel Rijk als de decentrale overheden is nog met onzekerheid omgeven. Effecten kunnen vaak nog zowel positief als negatief uitpakken, afhankelijk van de nadere uitwerking van het beleid in het vervolg. Ook zijn er leemten in kennis; nog niet alles om effecten in te kunnen schatten kunnen we nu al overzien. Om de 'hand aan de kraan' te houden bij de uitvoering van het beleid, is monitoring en evaluatie cruciaal. Dit vormt bovendien een randvoorwaarde voor de adaptieve aanpak die NOVI voorstelt.

Onzekerheid over de uitvoering van het beleid en over effecten

Zoals is aangegeven, is de uitvoering van het beleid en daarmee het al dan niet voordoen van effecten met onzekerheid omgeven. Daarom is de effectbeschrijving in dit planMER gericht op het in beeld brengen van kansen en risico’s die in potentie kunnen leiden tot effecten. De analyse van kansen en risico’s is uitgevoerd door middel van expert judgement. Hierbij is gebruikt gemaakt van diverse onderzoeksrapporten, beleidsdocumenten en bestaande MER’en. Onzekerheden bij het identificeren van kansen en risico’s komen voort uit onzekerheden over autonome ontwikkelingen en onzekerheden over de nadere uitwerking en doorwerking van het beleid. Bij vervolgbesluiten is daarom nader milieuonderzoek nodig om gaandeweg een concreter beeld te vormen van de effecten voor de fysieke leefomgeving.

Gezien de complexiteit van de in de ontwerp-NOVI beschreven transities in de fysieke leefomgeving is tevens onzeker wat de exacte samenhangende gevolgen zullen zijn van het voorgestelde beleid. Temeer omdat concrete uitwerkingen en keuzes op regionaal en lokaal niveau in een later stadium zullen plaatsvinden in afzonderlijke trajecten, en al dan niet in vervolgbesluiten zullen worden opgenomen.

Leemten in kennis

Bij de effectbeoordeling in dit milieueffectrapport kunnen twee typen leemten in kennis worden aangeduid. Ten eerste bestaat er onduidelijkheid over de concrete consequenties van het voorgestelde beleid; de uitwerking en wijze van uitvoering is nog niet bekend, vervolgbesluiten zijn hiervoor nodig. Hierdoor is er nog geen zicht op concrete ingreep-effectrelaties om effecten in te kunnen schatten; effecten kunnen vaak nog zowel positief als negatief uitpakken.

Met behulp van de foto van de leefomgeving is een beeld geschetst van de autonome ontwikkelingen die zouden kunnen plaatsvinden. Deze simulaties van toekomstig ontwikkelingen gaan uit van diverse aannamen, onder meer in relatie tot de verwachte bevolkingsomvang en de daarmee samenhangende vraag naar ruimte voor wonen en werken. Hiervoor is gebruik gemaakt van de best beschikbare kennis bij PBL en CBS, maar ook deze is omgeven met onzekerheden. Zo kan een snellere dan verwachte bevolkingsgroei leiden tot een sterker effect, terwijl een langzamere groei minder effect tot gevolg heeft. De ex-ante evaluatie van de NOVI die door PBL is uitgevoerd gaat nader in op deze mogelijke range in effecten. Tevens is het nog niet duidelijk of het voorgestelde beleid tot veranderende investeringen leidt. Onduidelijk is wat de concrete effecten zijn op zaken als infrastructuur en natuurgebieden. Daarnaast is er een kennisleemte ten aanzien van de opstelling van de decentrale overheden.

Monitoring voor een adaptieve NOVI

Voor een adaptieve NOVI is het nodig om vinger aan de pols te houden bij de te nemen vervolgbesluiten gedurende de uitvoering van de NOVI, om zicht te houden op de feitelijke ontwikkelingen en de stand van zaken van transitieprocessen en een goede basis te ontwikkelen voor externe verantwoording. Dit vraagt om een op leren gericht monitoring- en evaluatieprogramma.

Monitor fysieke leefomgeving

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zal (in elk geval) de bestaande tweejaarlijkse monitor van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) omvormen tot een monitor voor de gehele fysieke leefomgeving zoals beschreven in de NOVI. De door het College van Rijksadviseurs uitgewerkte monitor voor het landschap wordt hierin waar mogelijk meegenomen. Om de voortgang met de gewenste aansluiting met de provinciale omgevingsvisies en gemeentelijke omgevingsvisies en de gebiedsgerichte aanpak te kunnen volgen, wordt de opzet van de monitor met de medeoverheden verder uitgewerkt. Zodanig dat ook decentrale ontwikkelingen een plek in de monitor kunnen krijgen.

Deze monitor-NOVI zal primair de borging van de nationale belangen en prioriteiten onderzoeken. Naast monitoring op doel- en effectbereik, worden ook de voortgang van de benoemde transities en de gebiedsgerichte aanpak gemonitord. De monitor van de NOVI geldt ook als de monitor van het doel- en effectbereik van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet.

PlanMER en Monitoring & evaluatie

Wettelijk bestaat bij activiteiten die worden voorbereid met behulp van m.e.r. de verplichting om evaluatieonderzoek te verrichten. In een MER dient daarom een voorstel voor een evaluatieprogramma te worden opgenomen. Het beoordelingskader van het planMER biedt een basis voor de te hanteren monitoringsparameters. Het planMER laat op hoofdlijnen zien hoe de kwaliteit van de leefomgeving naar verwachting verandert. De referentie voor deze verandering is de in beeld gebrachte huidige situatie. Deze huidige situatie kan daarmee als basis voor een ‘nulmeting’ voor de monitoring en evaluatie van het beleid gebruikt worden. Voor de verdere planvorming kan monitoring en evaluatie verschillende doelen dienen, namelijk:

  • het betrekken van kansen en risico’s bij nog te nemen vervolgbesluiten;

  • het waarborgen dat de verdere planvorming aansluit bij de gestelde doelen en de in dit plan-MER en voor de besluitvorming gehanteerde uitgangspunten;

  • het vergelijken van de daadwerkelijk optredende milieugevolgen met de in dit planMER voorspelde gevolgen (monitoring milieugevolgen);

  • het invullen van (voor de besluitvorming essentiële) leemten in kennis.

Beleidsevaluatie

Naast het monitoren van de voortgang van het beleid uit de NOVI zal de werking van de NOVI regelmatig worden geevalueerd. Deze beleidsevaluatie is gericht op het verbeteren van de werking van het beleid uit de NOVI en zal eens in de vier jaar plaatsvinden. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal deze evaluatie in samenwerking met de betrokken collega’s uitvoeren.

Verantwoording

Op basis van monitoring en evaluatie wordt jaarlijks verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer en kunnen eventuele aanpassingen in de visie en uitvoering worden gedaan.

Met oog op het verzilveren van de kansen en het beheersen van risico’s voor de fysieke leefomgeving, wordt het volgende aandachtpunt meegegeven:

  • Maak afspraken over samenhangende monitoring gericht op de ontwikkeling van de staat van de fysieke leefomgeving

De NOVI stelt een adaptieve aanpak voor. Monitoring en evaluatie vormt een cruciaal onderdeel om adaptieve aanpak mogelijk te maken. Om de 'hand aan de kraan' te houden bij de uitvoering van het beleid is het belangrijk dat niet alleen het doelbereik van het beleid wordt ‘gemeten’, maar ook belangrijke onzekerheden worden gemonitord en eventuele (indirecte) effecten voor kwetsbare aspecten van de fysieke leefomgeving nauwlettend worden gevolgd. Hiervoor is het belangrijk dat ook samenwerkingsafspraken worden gemaakt over een samenhangende monitoring. Aanbevolen wordt om dit onder te brengen bij de monitor voor de fysieke leefomgeving die tweejaarlijks wordt uitgevoerd door het PBL. Ook wordt aanbevolen om gebruik te maken van de verschillende monitoringsprogramma’s die voor de fysieke leefomgeving al beschikbaar zijn, zoals bijvoorbeeld voor natuur.

  • Betrek kwetsbare aspecten in de fysieke leefomgeving in de Monitor fysieke leefomgeving

Gezien de negatieve trends in de staat van de fysieke leefomgeving en vanwege de onzekerheid over de mate waarin kansen en risico’s zich daadwerkelijk zullen voordoen, vormt monitoring en evaluatie een belangrijke randvoorwaarde om tijdens de uitvoering van het beleid ‘de hand aan de kraan’ te kunnen houden. Om in beeld te krijgen of de uitwerking van het beleid daadwerkelijk leidt tot een betere kwaliteit van de leefomgeving, moet er periodiek informatie over de toestand van de leefomgeving en de resultaten van het tot dan uitgevoerde beleid beschikbaar zijn. Met het voortschrijdend inzicht over het daadwerkelijk optreden van kansen en risico’s kan bijsturing worden gegeven aan de omgevingsvisie en nadere uitwerking van het beleid.

Voor onderstaande aspecten wordt nadrukkelijk aanbevolen om - voor zover dit nog niet gebeurt - de autonome ontwikkeling en de consequenties van effecten van beleid te monitoren door deze op te nemen in het beoordelingskader van de door het PBL uit te voeren ‘Monitoring fysieke leefomgeving’, deze aspecten te betrekken in de nulmeting en over eventuele effecten te rapporteren, in het licht van de verplichting voor het uitvoeren van monitoring & evaluatie in de zin zoals bedoeld in de procedure van de milieueffectrapportage. Het betreft in ieder geval de volgende indicatoren:

Aspect:

Indicatoren:

Toelichting:

Milieukwaliteit

& gezondheid

  • Milieugezondheidsrisico

Verandering in omvang van het milieugezondheidsrisico, o.a. door luchtkwaliteit, geluidhinder, geur, etc.
(met name i.r.t. compacte verstedelijking en verduurzaming van de economie en transitie naar circulaire economie)

Klimaat

  • Emissie en vastlegging van broeikasgassen

Verandering in de emissie en vastlegging van broeikasgassen
(met name i.r.t. de uitvoerbaarheid van verschillende keuzes)

Natuur

  • Biodiversiteit

  • Natuurlijke systemen

Verandering in de biodiversiteit

Verandering in de kwaliteit en het natuurlijke systeem van de bodem, ondergrond en grondwater.
(met name i.r.t. negatieve trend en keuzes voor bv kringlooplandbouw)

Landschap & openbare ruimte

  • Landschap openbare ruimte

Verandering in de kwaliteit van het landschap en de openbare ruimte (met name i.r.t. keuzes voor compacte verstedelijking en duurzame energielandschappen)

Welzijn

  • Sociale samenhang

  • Inclusiviteit

Verandering in de mate van (ruimtelijke) sociale samenhang en verandering in de mate waarin iedereen gelijke kansen heeft om deel te nemen aan de samenleving.
(met name i.r.t. negatieve trends en de impact van keuzes voor verduurzaming en compacte verstedelijking)