Conclusies en aanbevelingen

De belangrijkste conclusies en aanbevelingen zijn:

  1. Autonome trends en ontwikkelingen zorgen ervoor dat de staat van de fysieke leefomgeving over het algemeen genomen richting 2030 steeds meer onder druk komt te staan. Ondanks de inspanningen die in de regio in gang zijn gezet en de investeringen die door Rijk en regio worden gedaan, keert voortzetting van bestaand beleid de meeste negatieve trends naar verwachting niet. Dit geldt zowel voor de veilige en gezonde leefomgeving (vooral milieugezondheidsrisico’s en klimaat), voor goede omgevingskwaliteit (vooral biodiversiteit), voor de economische omgeving (vooral natuurlijke hulpbronnen en de ruimtelijk-economische structuur) en voor de woonomgeving (vooral welzijn). Hierbij bestaan er in de autonome ontwikkeling van de staat van de leefomgeving regionale verschillen, verschillen tussen stad en land, verschillen binnen en buiten natuurgebieden en verschillen in de impact die verschillende bevolkingsgroepen ervaren.

  2. De ontwerp-NOVI is een strategisch plan en omvat beleidskeuzes die globaal richting geven voor een samenhangende aanpak om ruimte te bieden aan klimaatadaptatie en energietransitie, voor duurzaam economisch groeipotentieel voor Nederland, voor sterke en gezonde steden en regio’s en voor een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. In de context waarin veel aspecten van de fysieke leefomgeving onder druk staan, bieden de beleidskeuzes zowel kansen als risico’s voor de fysieke leefomgeving; er zijn meer kansen dan risico’s. Met de focus op de vier prioriteiten kan worden geconcludeerd dat de beleidskeuzes belangrijke (vooral ruimtelijke) opgaven ten aanzien van de staat van de fysieke leefomgeving expliciet adresseren, waaronder klimaat, natuurlijke hulpbronnen en de ontwikkeling en verduurzaming van de ruimtelijke economische structuur en economie.

  3. De ontwerp-NOVI bevat geen concrete besluiten die nu al zullen leiden tot uitvoering van maatregelen. Dit betekent ook dat een besluit over de ontwerp-NOVI nog niet direct zal leiden tot effecten en dat de gevolgen voor de staat van de fysieke leefomgeving op langere termijn nog met onzekerheid is omgeven. Zonder nadere uitwerking van het beleid in meer concrete vervolgbesluiten en zonder flankerend beleid voor de in dit planMER geïdentificeerde kwetsbare onderwerpen - met in bijzonder milieukwaliteit, gezondheid, welzijn, natuur en landschap - zal de ontwerp-NOVI de meeste negatieve trends naar verwachting niet of niet voldoende keren. Effecten kunnen vaak nog zowel positief als negatief uitpakken, afhankelijk van de te nemen vervolgbesluiten van zowel Rijk als de decentrale overheden en van het in te zetten instrumentarium.

  4. Vooral beleidskeuzes die leiden tot risico’s voor de kwetsbare onderwerpen milieukwaliteit, gezondheid, welzijn, natuur en landschap vergen nadrukkelijk aandacht, omdat de ontwikkeling van de staat van deze aspecten van de fysieke leefomgeving al onder druk staat én omdat niet-ruimtelijke elementen van deze kwetsbare onderwerpen niet of in beperkte mate onderdeel uitmaken van de beleidskeuzes in de ontwerp-NOVI. Te denken valt aan bijvoorbeeld milieukwaliteit (geur, geluid, lucht, stilte en duisternis, gevaarlijke stoffen en omgevingsveiligheid), gezondheid (bescherming en bevordering), welzijn en biodiversiteit. Bovendien geldt specifiek voor natuur en landschap dat zich naast kansen om negatieve trends te keren tegelijk ook veel risico’s voordoen. Het risico bestaat dat deze onderwerpen in algemene zin of in gebiedsuitwerkingen onvoldoende aandacht krijgen. Zonder aanvullende keuzes en maatregelen zullen de negatieve trends naar verwachting niet worden gekeerd. Voor een samenhangende aanpak is het aan te bevelen om voor deze onderwerpen aanvullend flankerend beleid zo nodig te actualiseren of op te stellen.

  5. Ten aanzien van de geïdentificeerde kansen en risico’s doen zich regionale verschillen voor, verschillen binnen steden en in het landelijk gebied, verschillen binnen en buiten beschermde natuurgebieden en verschillen voor verschillende groepen in de samenleving. Gebiedsgericht maatwerk bij de uitvoering en doorwerking van het beleid is belangrijk om recht te doen aan deze verschillen.

  6. Vooral in de grootstedelijke regio’s, het landelijk gebied, haven- en industriegebieden en op de Noordzee vallen ingrijpende keuzes samen en kunnen de keuzes hier op gespannen voet staan met elkaar en met andere ontwikkelingen, belangen en bestaand gebruik. De druk op deze gebieden is groot waardoor bij de uitwerking van (gebiedsgerichte) programma’s en bij vervolgbesluiten voor deze gebieden een integrale afweging van belangen en kansen en risico’s nodig is.

  7. De keuze om in te zetten op compacte verstedelijking - en het in eerste instantie toevoegen van nieuwe woonbebouwing binnen bestaand stedelijk gebied - biedt kansen voor de vitaliteit en kwaliteit van stad en land (denk ook aan behoud van groene gebieden tussen steden). Deze keuze kent echter ook risico’s voor milieu, gezondheid en welzijn, onder andere doordat deze leidt tot meer bewoners, bezoekers en economische activiteiten in steden waar het leefmilieu nu al onder druk staat (te denken valt aan een relatief slechte milieukwaliteit ten aanzien van lucht, geluid, geur en omgevingsveiligheid). Gezien de centrale plek die aan compacte steden wordt gegeven in de ontwerp-NOVI, is het belangrijk om deze risico’s bij regionale gebiedsuitwerkingen tijdig onder ogen te zien om zo nodig voorwaarden te kunnen stellen aan ‘verdichting’ om voldoende goede condities voor milieu, gezondheid (zowel gezondheidsbescherming als -bevordering) en welzijn te kunnen garanderen. Groen in en om de stad kan hierbij een belangrijke rol spelen en tevens bijdragen aan versterking van biodiversiteit. Het is dan ook aan te bevelen om de voorgestelde verstedelijkingsstrategie uit te werken in alle regio’s waar naar locaties voor nieuwe (woon)bebouwing wordt gezocht.

  8. Of kansen en risico´s daadwerkelijk zullen leiden tot effecten, hangt af van de aard en het tempo van de te nemen vervolgbesluiten en de doorwerking van NOVI in programma´s en plannen van het Rijk en de decentrale overheden. Vanwege de complexiteit en de benodigde tijd voor het vervolgproces en de onzekerheden die zich hierbij voordoen over de precieze uitwerking van het beleid - b.v. met gebiedsgericht maatwerk - is het aannemelijk dat het daadwerkelijke effect van een deel van de kansen en risico’s zich pas op langere termijn zal voordoen. Gezien de onzekerheid over de ontwikkeling van de staat van de fysieke leefomgeving, over hoe beleid nader wordt uitgewerkt én over het optreden van effecten, is het aan te bevelen om tijdens de uitvoering van het beleid als samenwerkende overheden de ‘hand aan de kraan’ te houden. Hierbij is effectieve interbestuurlijke samenwerking van groot belang om in samenhang de hiervoor gesignaleerde risico’s het hoofd te bieden. Samenhangende monitoring van de effectiviteit van het beleid én van optredende effecten is cruciaal voor een zorgvuldige uitwerking en doorwerking van vervolgbesluiten met gelegenheid voor optimalisatie om kansen te verzilveren en risico’s te beheersen.

  9. Gezien genoemde onzekerheid over de concrete uitwerking en doorwerking van de NOVI - waarbij zich zowel kansen als risico’s voordoen - is ook het doelbereik met onzekerheid omgeven. Gericht op de werking van de NOVI, is parallel een Ex ante evaluatie uitgevoerd, gericht op een beoordeling van de ontwerp-NOVI op criteria die zijn ontleend aan de randvoorwaarden voor omgevingsvisies uit de Omgevingswet (PBL, 2019). De Ex ante evaluatie bevestigt het beeld dat de ontwerp-NOVI veel beleidsruimte laat aan komende sectorale en gebiedsgerichte beleidstrajecten en dat de uitvoering van het beleid hierdoor is omgeven met onzekerheid. Ook constateert de Ex ante evaluatie dat sommige ontwikkelingen beslissingen vergen in samenhang en op nationaal niveau. In de Ex ante evaluatie wordt onder andere aanbevolen om randvoorwaarden te ontwikkelen voor het vervolgtraject, zoals visies, programma’s, omgevingsagenda’s en perspectiefgebieden. Dit PlanMER biedt aanknopingspunten voor het formuleren van dergelijke randvoorwaarden.

  10. In een vroeg stadium van de voorbereiding van de NOVI zijn - op het moment dat dit toegevoegde waarde had in het proces - alternatieve beleidsopties verkend om de hoeken van het speelveld voor de beleidskeuzes te bepalen. Voor de beleidsopties zijn ook de kansen en risico’s voor de fysieke leefomgeving globaal in beeld gebracht; een overzicht is bij dit planMER bijgevoegd in het achtergronddocument Beschouwing beleidsopties voor de NOVI. Het inzicht in alternatieve beleidsopties - met kansen en risico’s - legde de basis voor de uitwerking van de ontwerp-NOVI; het in 2018 gepubliceerde Kabinetsperspectief gaf hiervoor de richting. Daarnaast is het ‘brede milieubelang’ gedurende de voorbereiding van de ontwerp-NOVI op verschillende momenten expliciet aan de orde gesteld vanuit het plan-m.e.r.-proces. Dit heeft gedurende het opstellen van de ontwerp-NOVI geleid tot concrete aanscherpingen, zoals voor milieu, gezondheid en biodiversiteit.

  11. De passende beoordeling leidt op dit moment niet tot onoverkomelijke belemmeringen als gevolg van mogelijk negatieve gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen die gelden voor Natura 2000-gebieden, die een besluit over de ontwerp-NOVI nu in de weg staan. De ontwerp-NOVI bevat geen concrete besluiten en de wijze waarop het beleid uiteindelijk wordt uitgevoerd staat nu nog niet vast. Wel doen zich als gevolg van verschillende beleidskeuzes bij vervolgbesluiten mogelijk risico’s voor ten aanzien van het Natura 2000-netwerk. Daarom kan de uitvoerbaarheid van die vervolgbesluiten niet op voorhand worden gegarandeerd en zullen voor de te nemen vervolgbesluiten de gevolgen voor natuur, met name Natura 2000-gebieden, ook dan moeten worden getoetst.